Tout au long de sa campagne et des premières années de sa présidence, Donald Trump a promis de remodeler fondamentalement la politique commerciale entre les États-Unis et la Chine. La conclusion de l’accord commercial de « phase un », convenu par les deux pays à la mi-janvier, offre l’occasion d’évaluer ce qui a été accompli jusqu’à présent.
Les efforts de Trump pour changer le comportement de la Chine se heurtent aux mêmes limites que celles rencontrées par les administrations américaines précédentes. Pourtant, peu de preuves montrent l’existence d’une stratégie à long terme reflétant cette réalité.
Au cours des deux décennies précédant l’élection de Trump, les présidents américains ont suivi une approche largement similaire et largement bipartisane en ce qui concerne l’engagement avec la Chine. Les États-Unis ont accueilli l’intégration économique entre les deux pays, croyant qu’elle produirait de réels gains économiques pour les États-Unis et encouragerait finalement la Chine à évoluer vers une économie plus axée sur le marché.
Lorsque les actions chinoises ne répondaient pas aux aspirations américaines, les États-Unis disposaient de deux leviers principaux pour influencer le comportement chinois. D’abord, les appels diplomatiques bilatéraux tels que les différentes itérations du Dialogue Stratégique et Économique, et ensuite, le dépôt de plaintes contre la Chine à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), d’abord infrequent mais plus activement avec le temps.
À l’époque de l’élection de 2016, cette approche montrait ses limites. Bien que la politique d’engagement ait produit des avantages significatifs pour les consommateurs américains et certaines entreprises, les travailleurs américains n’ont pas toujours partagé ces gains. De plus, les leviers politiques sur lesquels le gouvernement américain s’appuyait pour influencer le comportement chinois étaient d’une utilité limitée. Les exhortations américaines selon lesquelles les politiques basées sur le marché étaient réellement dans le meilleur intérêt de la Chine étaient peu convaincantes et les diplomates américains avaient peu de moyens de pression ou de négociation pour amener la Chine à changer son approche.
Bien que la Chine finisse souvent par se conformer aux décisions de l’OMC contre elle, poursuivre les distorsions chinoises à travers les paramètres du droit commercial international semblait toujours être un jeu de whack-a-mole. La Chine pouvait accepter d’éliminer une barrière commerciale spécifique ou une subvention. Mais tant que le modèle économique plus large du pays reposait sur une politique industrielle enracinée et une stratégie à long terme de substitution des importations dans des produits de plus en plus sophistiqués, la recherche de remèdes commerciaux une barrière étroite à la fois était vaine.
Pour ces raisons, la promesse de Trump de réviser la politique chinoise a trouvé un public réceptif dans les couloirs du pouvoir à Washington. La nécessité de repenser la politique chinoise – sinon les spécificités des tarifs et de la guerre commerciale – est sans doute la promesse électorale de Trump avec le soutien le plus fort parmi les décideurs politiques des deux parties.
Mais le désir de se montrer « ferme » envers la Chine ne se substitue pas à une véritable stratégie. Dès le début, la politique chinoise de Trump a été handicapée par l’incapacité à résoudre une tension fondamentale : être « ferme » signifie-t-il pousser la Chine à libéraliser son économie et ainsi augmenter davantage l’interdépendance économique entre les États-Unis et la Chine ? Ce serait un changement de tactique par rapport aux approches américaines précédentes envers la Chine, mais pas d’objectif ultime.
Ou être « ferme » signifie-t-il chercher à découpler au moins certains aspects de l’intégration profonde entre les économies américaine et
chinoise ? L’administration Trump a envoyé des messages contradictoires, insistant parfois pour que les entreprises américaines aient un meilleur accès au marché chinois, et à d’autres moments ordonnant aux entreprises américaines de quitter la Chine. Trump s’est résolu aux tarifs, mais n’a pas semblé avoir une stratégie claire expliquant pourquoi.
L’accord commercial de phase un n’a pas aidé à clarifier cette confusion. La pièce maîtresse de l’accord est une promesse que la Chine achètera environ 200 milliards de dollars de biens et services américains. En retour, les États-Unis suspendront certains des nouveaux tarifs que Trump avait précédemment annoncés. Mais cet appel au commerce géré augmentera finalement l’influence chinoise sur les États-Unis. Tant que les exportations américaines dépendront des indulgences des politiciens chinois, la menace latente que la Chine retire son système continuera de planer sur les relations commerciales entre les États-Unis et la Chine.
Le plus important, l’accord n’atteint aucun des réformes structurelles difficiles que les décideurs politiques américains recherchaient autour de la politique industrielle, du programme « Made in China 2025 » et de l’influence étatique plus large dans l’économie. Les expériences antérieures suggéraient que ni les appels diplomatiques américains ni les restrictions commerciales de l’OMC n’inciteraient la Chine à abandonner ces aspects centraux de son modèle économique. La leçon de l’accord de phase un est que les tarifs agressifs ne le feront pas non plus.
L’administration Trump continue d’insister sur le fait que ces questions épineuses seront abordées dans un accord de phase deux. Cela semble peu probable. Les décideurs politiques américains ont une capacité limitée à influencer le comportement chinois, quelles que soient les tactiques qu’ils adoptent. Washington a besoin d’une stratégie qui traite la Chine telle qu’elle est, et non telle qu’elle espère qu’elle pourrait être.
Il y a peu de preuves que l’administration Trump mette en œuvre un tel plan. L’accord de phase un était un moyen pour Trump et le président chinois Xi Jinping de mettre en pause leur conflit économique, ce qui servait les intérêts politiques domestiques des deux côtés. Mais dans le grand schéma des choses, son impact sera limité. Même dans les semaines qui ont suivi la signature de l’accord, il a été éclipsé par des événements tels que l’épidémie de coronavirus en Chine et les élections américaines de 2020. Alors que la narrative de la « guerre commerciale » s’estompe, la « guerre technologique » prend le devant de la scène, Washington proposant des mesures toujours plus inventives et agressives pour freiner le contrôle de Huawei sur les réseaux 5G mondiaux.
Encore une fois, la réponse américaine à la Chine est confuse et contradictoire et fait face à des réactions tant de la part des entreprises américaines que des alliés occidentaux. L’approche américaine reste stratégiquement à la dérive mais devra être une priorité absolue pour le vainqueur de la prochaine élection.
